Digitalisering – samarbeid eller kaos?

Altinn har nettopp feiret 10-årsdag. Kort oppsummert er det hevet over tvil at Altinn har spart norsk næringsliv og det offentlige for milliardbeløp. Innsparingene er flere ganger større enn investeringene og digitaliseringen av norsk næringsliv er unik i verdenssammenheng. Samtidig står Altinn – og digitaliseringsarbeidet generelt – overfor store utfordringer.

Utfordringene er knyttet til fire grunnforutsetninger for å lykkes med elektronisk forvaltning. Viktigheten av disse grunnforutsetningene er det stor grad av enighet om innenfor e?forvaltningsmiljøene i hele Europa. Det dreier seg om organisasjoners, systemers og personers evne til å jobbe sammen – såkalt interoperabilitet. EU-programmet ISA (Interoperability Solutions for European Public Administrations) definerer grunnforutsetningene slik:

- Teknisk interoperabilitet

- Semantisk interoperabilitet

- Organisatorisk interoperabilitet

- Juridisk interoperabilitet

I tillegg understreker EU også viktigheten av å ha sammenfallende mål og prioriteringer på politisk nivå.

Teknisk interoperabilitet betyr blant annet at datasystemer må støtte åpne standarder for å kunne kommunisere med andre systemer. Altinn har støttet åpne standarder (Web Services) fra første dag. Om lag 80 kommersielle datasystemer har integrert seg mot Altinn siden starten. Det er trolig den største enkeltfaktoren bak Altinn sin suksess og utbredelse i næringslivet.

Fra i fjor høst har Altinn tilbydd REST-grensesnitt, som gjør det mulig for hvem som helst å lage app’er og webløsninger som benytter Altinn sin kraftige infrastruktur. Nå håper vi ikt-bransjen og tjenesteeierne vil se potensialet i å lage brukervennlige løsninger på det nye REST-grensesnittet i Altinn. Det er, med andre ord, ikke på dette området Altinn har de største utfordringene.

Semantisk interoperabilitet er den andre forutsetningen for å lykkes med maskin-til-maskin-kommunikasjon. Kort fortalt betyr det at begreper må ha presis samme betydning blant mennesker og maskiner både hos avsender og mottager av digitale meldinger.

Brønnøysundregistrene har vært opptatt av informasjonsforvaltning og semantisk interoperabilitet siden slutten av 90-tallet. Da Altinn ble opprettet, satt Oppgaveregisteret i Brønnøysund allerede på en metadatabase som inneholdt datadefinisjoner for om lag 20.000 skjemafelt i cirka 700 offentlige skjemaer. Dette var en av hjørnesteinene da Altinn-løsningen ble bygget.

Senere har vi videreutviklet metadataene til Semantikkregisteret for elektronisk samhandling – SERES. Målet med SERES har vært ambisiøst – og har et enormt potensial for å oppnå de virkelig store gevinstene innenfor elektronisk informasjonsbehandling og samhandling.

Selv om SERES brukes til å modellere skjemaer i Altinn i dag, må vi innrømme at vi ikke har lykkes med å bygge den felles informasjonsforvaltningen for hele offentlig sektor som vi hadde satt oss som mål å få til. Derfor vil vi ta initiativ til et tettere samarbeid og en fornyet satsing på dette viktige området. Vi ønsker å få med oss de viktigste fagmiljøene – både hos Difi, hos sentrale tjenesteeiere og innenfor de it-tekniske fagmiljøene. Vi må tenke helt nytt og pragmatisk, slik at SERES kan møte forventningene fra både etatene, kommunene og ikt-bransjen. Mens vi arbeider med et slikt utviklingsforslag, vil vi fortsette å drifte SERES slik det er i dag.

Det jeg virkelig har fått øynene opp for etter drøyt tre måneder i direktørstolen, er utfordringene vi står overfor på det mest krevende området for å lykkes – nemlig organisatorisk interoperabilitet. Altinn ble startet på bakgrunn av et unikt samarbeid mellom tre visjonære etatsledere rundt årtusenskiftet. Selve grunntanken var at det ville være lurt og lønnsomt for offentlige etater å samarbeide om å bygge fellesløsninger der etatene har felles behov i stedet for at hver etat bygger sine egne løsninger. Ikke bare for å spare penger for det offentlige, men også fordi det åpner for samhandling på tvers av etatsgrensene for å kunne gjøre prosesser enklere for brukerne.

Selv om det er opplagt for de fleste at et slikt samarbeid har stort kost/nytte-potensial, viser det seg at dette ikke er enkelt å få til i praksis. Mange etater har fortsatt å bygge og drifte egne skjemautviklingsverktøy og løsninger. Dette gjelder også mange av de 41 tjenesteeierne i Altinn. Hva er årsakene til dette?

Det er alltid fristende å skylde på andre, for eksempel at etatene helst vil løse oppgavene selv, at etater med sterke it-avdelinger ikke vil gi fra seg kjerneoppgaver etc. Jeg velger heller å ta på meg de selvkritiske brillene.

For det første tapte Altinn mye tillit blant samarbeidspartnerne i de vanskelige årene etter at den nye Altinn II-løsningen ble lansert. Selv om ytelsesproblemene er overvunnet og sikkerheten er bedre enn noensinne, har disse hendelsene utvilsomt svekket tilliten til både Altinn-plattformen og til Brønnøysundregistrene som forvalter av løsningen.

For det andre har tjenesteeierne opplevd prosessen med å utvikle skjemaer og tjenester på Altinn-plattformen som for tungvint og byråkratisk. Mye skyldes nok problemer rett etter lansering av Altinn II-løsningen, med både kø på tjenesteutvikling og mange feil i løsningen. Det er i dag ingen kø på tjenesteutvikling i Altinn, feilene er rettet og nye skjema og tjenester lanseres hver uke. Her tar vi sikte på å gjøre virkelig store forbedringer i tiden framover.

For det tredje ble Altinn II-løsningen lansert midt oppe i et kvantesprang innen Web-teknologi, mobile plattformer og nye krav til brukeropplevelse. Vi ser at vi må erstatte sentrale Altinn-komponenter med HTML5-basert teknologi for å kunne støtte mobile plattformer med responsivt design. Samtidig skal vi satse tungt på brukeropplevelse og brukersentrert utvikling. Folks forventninger til gode brukergrensesnitt er blitt mye større med smarttelefon-revolusjonen.

For det fjerde mener jeg at vi må ta tilbake den gode samarbeidsånden som rådde mellom tidligere skattedirektør Bjarne Hope, tidligere SSB-direktør Svein Longva og Brønnøysundregistrenes forrige direktør, Erik Fossum. Det har gradvis sneket seg inn en holdning om at Brønnøysundregistrene utelukkende er en leverandør av en teknisk løsning mens etatene og kommunene er våre kunder.

Vi skal selvsagt være en leverandør av tekniske løsninger, men det har vært mindre fokus på Brønnøysundregistrenes rolle som forvalter av et ekte og reelt samarbeid. De første årene med Altinn møttes direktørene i Altinn styringsråd fire ganger i året. Nå er det it-direktører og seniorrådgivere som møter. Direktørene er rykket opp til Difi sitt organ SKATE. Jeg tror at dette kan ha hatt negative følger for den organisatoriske interoperabiliteten, den strategiske betydningen og forankringen av Altinn?

Jeg ønsker å revitalisere samarbeidet rundt Altinn. Det betyr at Brønnøysundregistrene må gi fra seg makt til tjenesteeierne slik at Altinn oppleves som et mer reelt samarbeid. Brønnøysundregistrene må invitere til samarbeid på strategiutforming og utvikling av plattformen. Men også tjenesteeierne må på banen. De må se hvilken fantastisk infrastruktur vi allerede sitter på og hvilket enormt potensial som ligger i de fire grunnforutsetningene for å bygge verdens beste e-forvaltning. Og ikke minst må vi ha et langt sterkere brukerfokus.

Brønnøysundsregistrene og Altinn har mye av æren for at Norge ligger langt framme på internasjonale rangeringer av e?forvaltning, og kanskje helt i teten på næringslivstjenester. Det er fortsatt fornuftig å bygge felleskomponenter der det offentlige har felles behov. Ingenting vil skade digitaliseringsarbeidet mer enn at samarbeidet forvitrer og at vi går tilbake til at hver etat bygger sine egne løsninger.

Lars Peder Brekk, direktør i Brønnøysundsregistrene