Mest økonomisk fordelaktig tilbud

Lov og forskrift om offentlige anskaffelser legger en del føringer på tildeling av kontrakter. Oppdragsgiver må som hovedkriterium enten velge lavest pris eller det økonomisk mest fordelaktig tilbud. Det siste kommer ikke helt uten problemer.

Ved valg av økonomisk mest fordelaktig tilbud skal tildelingskriteriene angis i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget. Dreier det seg om anskaffelser med verdi over EØS-terskelen skal også den innbyrdes vekten mellom tildelingskriteriene som hovedregel oppgis, eksempelvis pris 40 prosent og kvalitet 60 prosent.

Tildelingskriteriene eller oppgitt vekt kan ikke endres i etterkant. Kravet om vekting av kriterier er motivert ut fra blant annet transparens, ikke-diskriminering og rasjonalitet i tildeling av kontrakter. Gode motiver. Spørsmålet er om modellen fungerer godt.

Fra et målingsperspektiv er modellen mildt sagt tvilsom. En meningsfull prosentvis vekting krever blant annet tallfesting av kriteriene, at skalaene har nullpunkt og meningsfulle enheter. Dette går kanskje bra for kriteriet pris, men få kunder vil være i stand til å tallfeste kvalitet slik at forskjellen mellom for eksempel fire og fem tilsvarer forskjellen mellom syv og åtte kvalitetsenheter. Forskere innen området er ikke i nærheten av å ha slike kvalitetsmål. Modellen legger derfor i realiteten opp til en stor grad av subjektiv vurderinger, noe som igjen muliggjør ikke-transparens, diskriminering, valg basert på annet enn de oppgitte kriteriene, og over-vekting av det mer målbare kriteriet pris i forhold til kvalitet.

Vanskelighetene stopper ikke der. Anta at man vekter pris og kvalitet likt. Med en lineær vektingsformel, som de fleste ser ut til å velge, vil man da måtte utforme pris og kvalitetsskalaene slik at alle kombinasjoner som gir samme totalscore er økonomisk likeverdige. En prisscore på åtte og kvalitetsscore på seks vil for eksempel måtte være likeverdig med en kvalitetsscore på seks og prisscore på åtte. Trade-off mellom kriterier som kvalitet og pris er imidlertid iboende vanskelig å formulere. Disse og andre problemer med modellen om det økonomisk mest fordelaktige tilbudet ble nylig belyst i masteroppgaven til Stilger (Formulas for choosing the most economically advantageous tender – a comparative study, 2011) og i arbeidet til Albano, Dina og Zampino (Bidding for complex projects: evidence from the acquisitions of IT services, 2008).

Et helt ferskt resultat fra Simula Research Laboratory (presenteres på konferansen EASE i april 2013) illustrerer hvor kompliserte sammenhengene kan være. Vi analyserte anbudsprosessene til et høyt antall outsourcede it-prosjekter og fant en betydelig økning i prosjektrisiko ved økt fokus på lav pris hos kunde.

Dersom for eksempel en kunde valgte en leverandør med 25 prosent lavere pris enn gjennomsnittsprisen for alle leverandører, så økte sannsynligheten for prosjektfiasko med ni prosent - for samme dokumentert kvalitetsnivå på leverandørene. I tillegg kom effekten av at fokus på lav pris i gjennomsnitt medførte valg av en mindre kvalifisert leverandør.

Generelt sett viste lavere pris seg å være uproblematisk til et visst nivå, deretter å utgjøre en forhøyet risiko og til slutt å være en stor trussel for leveransens suksess. En studie av Fuentes-Bargues og Gonzales-Gaya (Determination of disproportionate tenders in public procurement, 2013) tar for seg identifisering av farlig lav pris, og konkluderer at slike identifiseringer bør baseres på avstand mellom pris og gjennomsnittspris og variasjon i pristilbudene. En høy vekting av pris til det økonomisk mest fordelaktig tilbud, manglende angivelse av lav pris som en trussel og manglende vilje til å risikere kritikk ved å ikke velge tilbud med lav pris, er dermed en oppskrift på høy risiko for prosjektfiasko. Studiene ved Simula fant at oppdragsgivere med minst erfaring som bestillere vektla lav pris desidert mest. Uerfarne oppdragsgivere er en risikofaktor i seg selv, og øker risikoen ytterligere ved å vektlegge lav pris.

Til tross for måleproblemene finnes det støtte for bruk av modellen om det økonomisk mest fordelaktige tilbudet. Studier viser for eksempel at et krav om rasjonell begrunnelse fører til bedre beslutninger, selv om begrunnelsen ikke er særlig god eller den reelle.

En studie fra byggebransjen (The effect of current public procurement law on duration and cost of construction projects in Turkey, 2013) rapporterer dessuten at Tyrkia etter å ha innført modellen om det økonomisk mest fordelaktige tilbudet fikk en nedgang i andelen prosjekter med store forsinkelser fra 50 prosent til 20 prosent. En slik positiv effekt er imidlertid ikke dokumentert for ikt-anskaffelser, og har så vidt jeg vet ikke blitt gjennomført. Kanskje på tide?