Digitaliseringen utfordrer maktstrukturer – i forvaltningen og i samfunnet

«Språk er ein nøkkelkomponent i digitalisering», sa språkrådets direktør, Åse Wetås, på et innspillsmøte til ny digitaliseringsstrategi. Det fikk meg til å huske hvordan digitaliseringen begynte for min del.

«Klart språk»-prosjektet

I begynnelsen av 70-tallet skulle Lånekassen innføre EDB for «automatisert søknadsbehandling av lånesøknader». Jeg deltok i det prosjektet. Vårt første grep var å se på regelverket og få det over i et «klart norsk språk». Vi engasjerte en fremragende filolog, som samtidig jobbet som saksbehandler i Lånekassen. Han kjente altså til hvordan regelverket ble praktisert.

Han gjorde en god jobb. En grundig gjennomgang førte til forslag om et mer forståelig språk uten at det gikk utover innholdet i reglene. (Juristene er vanligvis skeptisk til forenkling av regelverk fordi det kan gå utover presisjonsnivået. Det var ikke tilfellet her).

Men leder for utlånsavdelingen vendte tommelen ned. Regelverket kunne ikke endres.

Motstanden hang sammen med maktstrukturen i organisasjonen. Saksbehandling av lånesøknader gikk gjennom tre ledd. Øverst på beslutningstreet satt den medarbeideren som hadde lengst ansiennitet, mest erfaring – og tilsynelatende mer vett og forstand enn den yngre saksbehandleren i første ledd. Beslutningsstrukturen måtte beholdes, fordi det innebar rettsikkerhet og likebehandling av søknadene, var argumentet. At det også innebar en bevaring av en maktstruktur som ikke var forenlig med effektivitet, åpenhet og demokratisk innsyn i beslutningene, kom i annen rekke.

Forenkling av regelverket i form av «klart språk» utfordret, om ikke jussen, så den grunnleggende kulturelt betingede beslutningsstruktur.

Vi fikk til slutt gjennomslag. Overgangen til EDB var enkel, kulturendringen vanskelig - og jeg lærte mye om motstand mot endringer.

Deling av data

I dag er deling av data en forutsetning for å oppnå effektiv digital samhandling. Men det går sakte. Det erer (minst) to grunner:

1. Seksjonsleder i Datatilsynet, Kari Laumann, sa på samme innspillsmøte, med henvisning til Personvernkommisjonen, at «digitaliseringen i Norge hadde gått på bekostning av personvernet». Avdelingsdirektør i KS, Asbjørn Finstad, sa at «dagens lover, regelverk og organisering er laget for en analog tid», og la til at «mange av lovfortolkerne kommer egentlig fra samme tradisjon».

Her kolliderer to hensyn. Alle er enige om at personvern må legges til grunn for digitalisering (men det er mange former for deling av data som ikke berøres av personvernordningen). Samtidig er det en utbredt oppfatning at departementenes jurister er for firkantete i sin fortolkning av regelverket. Det hindrer utvikling av gode, digitale tjenester, bl.a. innen helsevesenet.

2. Men selv om en skulle oppnå full enighet om hvordan deling av data skulle flyte fritt og samtidig ivareta personvernhensyn fullt ut, vil vi fremdeles ha en interessekonflikt mellom «produsent» og «konsument» av offentlige data.

I dag er det mye opp til den enkelte etat om de vil dele data eller ikke. Hvis de ikke ser noen gevinst av delingen for sitt vedkommende, er det ikke rart de er tilbakeholdne. En velvillig regelverksfortolkning endrer ikke det.

For selv om etatene får en lovpålagt plikt til å dele data med andre, så er det den som leverer dataene (produsenten) som bestemmer hva og hvordan dette skal overleveres til konsumenten. Tilbyder sitter med mer makt i prosessen enn mottager. Det er heller ikke tilstrekkelig bare å dele data. De må deles slik at det er mulig å realisere verdien av dem.

Motstanden er altså her på to nivåer: Den juridiske fagkompetanse og den innarbeide kultur for å være seg selv nok. Begge motkreftene er legitime og forståelige. Men de må løses mer effektivt enn i dag. Digitaliseringsstrategien må finne svaret.

Revolusjon eller flikking?

En annen måte å motsette seg endringer på, er å forenkle virkeligheten.

På et møte i Partnerforum fremholdt avdelingsdirektør i Skatteetaten, Øystein Schønberg-Grevbo, at en ikke trengte noen omfattende endring i verken styring, finansiering eller organisering av offentlig sektor for å nå målene i digitaliseringsstrategien. Økt digital samhandling kan utmerket godt løses innenfor nåværende struktur. Han ga følgende oppskrift:

• En etat ser et problem og ønsker å løse det
• Etaten tar kontakt med andre etater som også er berørt av problemstillingen
• De starter diskusjoner med eierdepartementene og finner i fellesskap frem til et prosjektforslag
• Ett departement holder i helheten, fremmer forslag til budsjett for samtlige berørte parter og sikrer felles budsjettering og finansiering
• Det gis ett mandat til alle og samordnede tildelingsbrev fra berørte departementer

Dette gir en ryddig prosjektmodell uten å endre verken på styring, finansiering eller andre «maktstrukturer» i forvaltningen, sa han. Det finnes flere eksempler på vellykkede digitale samhandlingsprosjekter basert nettopp på denne modellen ( f.eks eResept og Fremtidens Innkreving).

Det førte til en frisk debatt.

Robert Steen sa det ikke holder å lappe på de gamle strukturene ved å endre noe på styrings- og finansieringsmekanismene. Vi må tenke radikalt nytt ved at vi organiserer offentlig sektor slik at de underliggende strukturer understøtter en mer datadrevet fremtid, sa han. Dette har privat sektor gjort for lenge siden. Hvorfor kommer ikke offentlig sektor etter?

Bendik Bygstad pekte i et arrangement i regi av NorStella på at økosystem-tankegangen utfordrer den tradisjonelle styringsstrukturen på mange måter bl.a. ved at finansiering og ressurser kommer fra flere kilder. Når beslutninger og prioriteringer foretas innenfor økosystemet fremfor gjennom direkte dialog mellom virksomhet og overordnet myndighet i linjen, endres maktforholdene, sier han.

To ulike tilnærminger står mot hverandre. Kan de forenes eller må en velge? Digitaliseringsstrategien må gi svar.

Makten i teknologien

Aksel Braanen Sterri og Inga Strümke mener vi trenger en teknologiminister.

De begrunner det med at kunstig intelligens (KI) vil være så gjennomgripende og berøre så mange sider av politikkområdene, at vi trenger en kompetent og kunnskapsrik (!) teknologiminister som kan se helheten og sammenhengen i bruken av KI. De sier at «mangelen på interesse (for KI) skyldes at store deler av offentlig sektor ikke er organisert for raskt å ta i bruk de nyeste innovasjonene».

Det er flere grunner til at det er et dårlig forslag. Det begrenser problemstillingen til kun ett aspekt av teknologiutviklingen (KI), og til kun ett bruksområde (forvaltningen). De ser tilsynelatende forvaltningens manglende bruk av teknologien som en viktigere motkraft, enn at teknologien i seg selv skaper nye maktstrukturer.

Forslaget er derfor et forenklet svar på en kompleks utfordring, sier jurist Emma Nerland. «Dersom vi formulerer løsningen på samfunnsproblemene som teknologisk utvikling, står vi i fare for å stenge veien for en mulig fremtid der løsningen ikke ligger i teknologien». 

Hun snur på problemstillingen: Hvordan en definerer KI inn i en nasjonal digitaliseringsstrategi, er mer et politisk enn et teknologisk spørsmål. Er det teknologien som skal løse samfunnsproblemene, eller skal vi definere teknologien som en løsning på samtidens og fremtidens utfordringer og hvor løsninger ikke ligger i teknologien i seg selv? Det er to ulike perspektiver som gir ulike løsninger.

Teknologiutviklingen skaper nye maktstrukturer som truer både demokratiet, næringslivet, velferdsstaten og personvernet. Et aktuelt eksempel er Datatilsynets rettsak mot Meta om atferdsbasert markedsføring gjennom ulovlig innhentning av persondata. (Se Inga Strümkes meget pedagogiske innføring i saken her.)

En digitaliseringsstrategi må ikke se seg blind på teknologiens muligheter. Den må også vise retning om hvordan en håndterer motstand mot endringer og etablering av de nye maktstrukturer som teknologien skaper.