Hvor kommer spesialiserte tjenester egentlig fra?

Av seniorrådgiver Frode Sørensen, Post- og teletilsynet

For å begynne med den praktiske siden av diskusjonen: Disse tjenestene finnes allerede i dag. De består av tradisjonelle tjenester som er migrert over til IP-teknologi, slik som infrastrukturbasert IP-telefoni og IP-TV. Men de kan også benyttes for å tilby nye tjenester, hvor e-helse synes å være en av de mest prominente prototypene som fremheves av aktørene i bransjen.

Selve definisjonen av spesialiserte tjenester er viktig, fordi den ikke omfatter internettbaserte applikasjoner som nå tas mer og mer i bruk som erstatning for tradisjonelle tjenester. Slike internettbaserte applikasjoner omtales ofte som «over-the-top», og blant disse finner vi blant annet peer-to-peer IP-telefoni (f.eks. Skype) og videostrømming.

Uttrykket «over-the-top» indikerer at det dreier seg om to lag: applikasjonslaget og nettverkslaget. Applikasjonslaget er plassert på toppen av og klart atskilt fra nettverkslaget, noe som legger til rette for utvikling og spredning av nye applikasjoner. Dette er grunnlaget for den enorme innovasjonen av innhold og applikasjoner på Internett som vi har vært vitne til de senere årene

Men hvor stammer begrepet «spesialiserte tjenester» fra?

Begynnelsen

Begrepet «nettnøytralitet» ble introdusert av Tim Wu for mer enn ti år siden, og i 2005 lanserte det amerikanske teletilsynet (FCC) sine prinsipper for det åpne Internett. Disse to hendelsene kan sees på som første skritt i utviklingen av en policy for nettnøytralitet, skjønt essensen av nettnøytralitet kan gjenfinnes allerede i internetts underliggende virkemåte.

Post- og teletilsynet (PT) var første ute i Europa med å etablere en regulatorisk plattform for nettnøytralitet. PT baserte sitt arbeid på samregulering (co-regulation), og norske retningslinjer for nettnøytralitet ble innført i februar 2009. Disse retningslinjene omtaler implisitt spesialiserte tjenester og beskriver at «dersom den fysiske tilknytningen deles med andre tjenester, skal det fremgå hvordan fordelingen av kapasiteten er mellom internettrafikken og de øvrige tjenestene».

I oktober 2009 publiserte FCC forslaget til amerikansk regelverk, og i desember 2010 introduserte FCC regler for bevaring av Internetts frihet og åpenhet. Disse to dokumentene omtaler spesialiserte tjenester eksplisitt, men gir ikke noen definisjon av begrepet. Det siste dokumentet omtaler imidlertid «specialized services, such as existing facilities-based VoIP».

Under den politiske prosessen som ledet frem til revidert europeisk regulatorisk rammeverk i desember 2009, var det intens debatt om nettnøytralitet. Rammeverket har til hensikt å fremme konkurransen blant tjenestetilbyderne, og når det gjelder nettnøytralitet er det lagt vekt på transparens som virkemiddel for å legge til rette for at brukerne skal kunne bytte tilbyder ved behov.

BERECs definisjoner

I 2010 etablerte BEREC en arbeidsgruppe som skulle utrede praktisk metodikk for bruk av nettnøytralitetsbestemmelsene i det europeiske regulatoriske rammeverket. På grunn av vekten som var lagt på transparens i rammeverket, var første rapport fra gruppen «Retningslinjer for transparens og nettnøytralitet», tett fulgt av «Rammeverk for tjenestekvalitet og nettnøytralitet».

Rammeverk for tjenestekvalitet utgjør BERECs første trinn i analysen av artikkel 22(3) i Universal Service Directive, om forebygging mot tjenestedegradering. Rapporten introduserer hovedkategorier av tjenestetilbud som bør undersøkes av regulatørene ved evaluering av nettnøytralitetssituasjonen i markedet: Internettilknytningstjenesten og spesialiserte tjenester, to tjenester som deler kapasiteten på bredbåndstilknytingen til sluttbrukerne, også omtalt som «de to kjørefeltene».

Retningslinjer for tjenestekvalitet og nettnøytralitet kom i 2012, og her ble definisjoner for tjenestekategoriene introdusert. Retningslinjene presenterte en komplett tjenestemodell for regulatorisk vurdering av nettnøytralitet. Internettilknytningstjenesten defineres som en tjeneste som gir tilgang til Internett, mens spesialiserte tjenester er tjenester som tilbys over separate (virtuelle) nettverk atskilt fra Internett, men vil typisk operere over samme infrastruktur.

I tillegg til dette, siden det regulatoriske rammeverket fra 2009 ikke påbyr nettnøytralitet, er det definert to varianter av internettilknytningstjenesten: Nøytrale og ikke-nøytrale internettilknytningstjenester. Nøytrale tilknytninger gir tilgang til alle applikasjoner og alle endepunkter på Internett med unntak av rimelig trafikkstyring, mens ikke-nøytrale også kan innbefatte urimelig trafikkstyring (som for eksempel blokkering av enkeltapplikasjoner).

Gransking av nettnøytralitetssituasjonen i markedet kan derved utføres basert på to metoder:

For det første kan man undersøke hvorvidt internettilknytningstjenester som helhet degraderes, typisk sammenlignet med spesialiserte tjenester. For det andre kan man undersøke om enkeltapplikasjoner som bruker internettilknytningstjenesten degraderes, dvs. sjekke forekomst av ikke-nøytrale internettilknytningstjenester.

EUs lovgivning

Da Kommisjonen 11. september 2013 la frem sitt forslag til Forordning for et «sammenknyttet kontinent», ble den regulatoriske målsetningen om å promotere nettnøytralitet foreslått gjort om til en «frihet» for internettbrukerne. Forslaget inneholdt nettnøytralitetsbestemmelser basert på en tjenestemodell bestående av internettilknytningstjenesten og spesialiserte tjenester.

I BERECs uttalelse om forslaget kan vi lese: «BEREC ønsker velkommen Kommisjonens anerkjennelse av eksistensen av spesialiserte tjenester i tillegg til, men atskilt fra, internettilknytningstjenesten. BEREC mener imidlertid at de relevante definisjonene ikke i tilstrekkelig grad klargjør at spesialiserte tjenester tilbys via lukkede nettverk og man risikerer derved å legge hindringer i veien for regulatørenes mulighet til å sikre åpen tilgang til Internett via internettilknytningstjenesten, samt å fastsette et akseptabelt forhold mellom internettilknytningstjenesten og spesialiserte tjenester.»

Etter omfattende behandling i Europaparlamentets komiteer, ble det under avstemningen i plenumsmøtet 3. april 2014, vedtatt flere justeringer av nettnøytralitetsbestemmelsene som styrket definisjonene av de to tjenestekategoriene. Ordlyden til en del av artiklene ble justert, til en viss grad i overensstemmelse med BERECs forslag

BEREC uttrykker støtte for Europaparlamentets arbeid med å fremme prinsippet om nettnøytralitet, og presiserer angående tjenestemodellen at «BEREC mener at spesialiserte tjenester bør være klart atskilt (fysisk eller virtuelt) fra internettilknytningstjenesten på nettverkslaget for å sikre tilstrekkelig beskyttelsesmekanismer som kan forhindre degradering av internettilknytningstjenesten.»

Her står saken etter parlamentets behandling.

Forbedringspotensial

Neste trinn i den politiske prosessen er behandlingen i Rådet. Som vi har sett, synes det fortsatt å være behov for ytterligere forbedringer av nettnøytralitetsbestemmelsene. Begrepet «spesialiserte tjenester» er nå godt kjent blant politikerne, og ved hjelp av enda bedre presisering i definisjonen vil dette kunne gjøres til et presist og virksomt regulatorisk verktøy.

Når det gjelder definisjonen av internettilknytningstjenesten, er det også rom for forbedringer av denne. Eventuelle tjenestetilbud som gir aksess til en del av Internett (f.eks. begrenset til bare Facebook), vil ikke være dekket av nåværende definisjoner. Ved å fjerne slike smutthull i forordningsteksten, kan regulatorisk usikkerhet motvirkes.

Tjenestemodellen med de to tjenestekategoriene er utviklet for å gi en balansert tilnærming til nettnøytralitet. Modellen både beskytter nettnøytraliteten for internettbaserte applikasjoner, samtidig som alternative tilnærminger til tjenestekvalitet og forretningsmodell kan benyttes for spesialiserte tjenester. Siden spesialiserte tjenester altså er unntatt fra nettnøytralitetsregulering, er det særdeles viktig at de spesialiserte tjenestene atskilles fra internettaksesstjenesten, slik at man kan sikre at internettrafikken ikke degraderes.

Med ønske om et åpent Internett i et moderne Europa!