KOMMENTAR | Arild Haraldsen
KS Digital: Reell bekymring for rolleblanding
Etableringen av KS Digital er et viktig strategisk grep for å få fart på digitaliseringen av kommunesektoren. Men dette grepet utfordrer både kommunenes autonomi og leverandørenes posisjon.
Representasjonsrådet til KS Digital uttrykte 4. juni bekymring for at «KS Digital kan havne i en dobbeltrolle fordi selskapet både skal utvikle markedet og koordinere digitale økosystemer. Med det kan de bli oppfattet som konkurrent til private leverandører».
Etableringen av KS Digital er et viktig strategisk grep for å få fart på digitaliseringen av kommunesektoren. Men dette grepet utfordrer både kommunenes autonomi og leverandørenes posisjon.
Arild Haraldsen
Cand. polit. (statsvitenskap). Mangeårig konsulent innen strategi, digitalisering og organisasjonsutvikling. Tidligere administrerende direktør Norstella, nå selvstendig næringsdrivende (Stratit).
Det er ingen kommune eller leverandør som ikke vil at KS Digital skal lykkes. Tvert om. Det blir en vinn-vinn-situasjon for alle. Det er også nødvendig fordi kommunesektoren står overfor store oppgaver i forhold til de demografiske, økonomiske og geopolitiske utfordringene.
Men til nå har KS Digital ikke maktet å definere sin rolle eller uttrykke noen klar strategisk retning. Det har ført til usikkerhet, men også til manglende tillit, blant aktørene.
KS Digital må avklare sin rolle som koordinator av økosystemet, og som tilrettelegger for utvikling av leverandørmarkedet slik at de ikke oppfattes som en markedsaktør
Styret må sikre at det ikke skjer en oppgavedreining som medfører konkurransevridning og markedsforstyrrelser som vil bryte de juridiske forutsetningene for etableringen av selskapet
KS Digital har et bredt og uklart mandat
For et halvt år siden pekte jeg på at KS Digital er et uklart prosjekt og trenger ny strategi. Nå har de styrende organene forsøkt å lage både ny eierstrategi og ny strategisk retning for KS Digital:
Kommit-møte 13. mars påpekte at det eksisterer en uklarhet om rollefordelingen mellom aktørene i digitaliseringsarbeidet, og mente at «KS Digital skal ikke konkurrere med det private leverandørmarkedet, men legge til rette for å utvikle det»..
Representasjonsrådet for KS Digital sier 4. juni: «Høye ambisjoner for digitalisering i kommunesektoren er avhengig av gode leverandører og et fungerende marked. Det er vår vurdering at det er viktig at selskapet, sammen med KS, fortløpende vurderer om medlemmene på lang sikt er best tjent med at tjenester utvikles og leveres direkte av KS Digital i egenregi, i et samspill med andre (f.eks. kommune og fylkeskommune, statlig aktør/leverandør eller privat leverandør), eller at hele tjenesten blir levert av andre».
De ber altså om en rolleavklaring. Dette skal behandles på Generalforsamlingen til KS Digital 22. juni.
Hva består utfordringen i?
Markedsføring av sluttbrukertjenester
Selv om KS Digital ikke selv utvikler sluttbruker tjenester, så markedsfører de slike tjenester slik at de oppfattes som det. Eksemplene er KS Kunnskap og KS Hjelpemiddel. De er utviklet av henholdsvis et privat selskap og Kristiansund kommune. Men de «brandes» som KS-produkter, og markedsføres som kommunale fellesløsninger som alle kommuner kan – og bør – bruke.
Dette gir tilsynelatende det kommunene vil ha: Fellesløsninger for hele kommune-Norge, og KS Digital som drivkraft for skalering av gode løsninger. Men side-effekten er at dette er en konkurransevridning i markedet:
Det oppstår en reell monopolsituasjon når leverandørene opplever at markedet «er tatt», at KS Digital opptrer som aktør i markedet, og at det blir store inngangsbarrierer for nye aktører å komme inn på markedet. Dette er også i strid med forutsetningen om at KS Digital skal være leverandøruavhengig.
Samtidig blir den enkelte kommune avhengig av KS Digitals prioriteringer om videreutvikling, teknisk løsning og finansiell styrke. Avhengighetsforholdet til private aktører erstattes med avhengighetsforhold til den kommunale leverandøren.
Løsningen på problemet er enkelt:
Inngå rammeavtaler med minst 3 leverandører for hvert område. Da oppnår en målet om frihet for kommunene til å velge, og at mangfoldet i leverandørmarkedet utvikles.
Tjenesteplattform
KS Digital utvikler en «tjenesteplattform» som skal være navet i det økologiske digitale systemet.
En «tjenesteplattform» er ikke et entydig begrep, og kan bety alt fra å være en møteplass, til å lagre og tilgjengeliggjøre data, og til å kjøre lokale applikasjoner. Ut ifra den beskrivelse de selv gir, synes den å inneholde alle tre elementer.
En tjenesteplattform vil ha markedseffekter fordi den endrer hvordan tjenester utvikles, hvem som kan utvikle dem, og hvilke deler av verdikjeden som blir konkurranseutsatt. Det betyr at plattformeier får større markedsmakt og kan reelt sett bli en regulator i markedet.
KS Digitals dobbeltrolle som både rammesetter og aktør, vil påvirke både konkurranse, innovasjon og tillit i markedet.
Når KS Digital både leverer infrastruktur og samtidig skal være koordinator for et digitalt økosystem, oppstår det derfor systemiske endringer. KS Digitals dobbeltrolle som både rammesetter og aktør, vil påvirke både konkurranse, innovasjon og tillit i markedet. Tjenesteplattformen vil kunne endre leverandørmarkedet, ikke støtte det.
Det er fornuftig å utvikle en tjenesteplattform. Men det er stor usikkerhet om hva plattformen skal gjøre og ikke gjøre, og hvilke markedseffekter det vil ha, slik Digitaliseringsrådet har pekt på. Det må derfor lages et klart målbilde av hva tjenesteplattformen skal være og hvordan samspillet med sluttbrukertjenester og leverandørene skal være.
Innkjøpsrolle
KS Digital har opprettet en stilling som fagansvarlig for anskaffelser og leverandøroppfølging. Oppgaven er å se hvordan KS Digital kan ta ansvar for anskaffelser og leverandøroppfølging i sektoren.
Kommit-rådet sa på sitt møte i mars at «det er vår vurdering at vi bør være mer tydelig på hva dette skal innebære for selskapet, medlemmer og leverandører i den reviderte strategien».
KS Digital kan ikke være både bestiller, utvikler og forvalter. Anskaffelsene på vegne av kommuner må enten gjøres av kommunene selv eller av KS sentralt.
Rent teknisk kan KS Digital foreta innkjøp på vegne av sine eiere, men da bare hvis de kun er et innkjøpsorgan. Som forvalter av felleskomponenter, og som premissgiver til nye løsninger, blir de en markedsaktør som kan skape konkurransevridning i markedet. Konflikten oppstår ikke i innkjøpsrollen – men i kombinasjonen av roller.
Skal funksjonen etablere rammeavtaler med leverandørmarkedet, eller inngå anskaffelser på vegne av den enkelte kommune?
Oppgaveglidning
KS Digital opererer under den juridiske betegnelsen «utvidet egen-regi». Dette er kjent som Teckal i EU/EØS-sammenheng. Teckal‑kriteriene er legitimitetsgrunnlaget for at KS Digital skal kunne selge tjenester til sine eiere uten anbudskonkurranse.
Men det er to vilkår: Selskapet kan ikke opptre som markedsaktør eller selge vesentlig tjenester til andre. I tillegg må eierne ha en avgjørende innflytelse over selskapets strategi og beslutninger.
Men når KS Digital fremstår som både plattformleverandør, kravsetter til markedsløsninger, forvalter av løsninger som de facto øker inngangsbarrierene for nye aktører, og nå kan få markedsmakt som et innkjøpsorgan, kan det stilles spørsmål om det foregår en oppgaveglidning som er uforenlig med kravene til egen-regi.
For eierne kan dette være et problem hvis de delegerer beslutningsmyndighet til administrasjonen på områder som bidrar til konkurransevridning og/eller regulatoriske inngrep.
Men hvis det samtidig foregår en glidende oppgaveutvikling som fører til markedsforstyrrelser, vil dette bryte med reglene for egen-regi og komme i strid med EØS-avtalen.
Siden etableringen i 2024 har KS Digital opparbeidet seg en betydelig gjeld på ca. 38 millioner til morselskapet. KS har også foretatt gjeldssletting for ikke å redusere egenkapitalen.
Dette er standard praksis i etater med utvidet egen-regi. Det er derfor ikke et tegn på dårlig drift i seg selv. Men hvis det samtidig foregår en glidende oppgaveutvikling som fører til markedsforstyrrelser, vil dette bryte med reglene for egen-regi og komme i strid med EØS-avtalen. Dette understreker igjen behovet for snarest å avklare hvordan en unngår rolleblanding.
Det er også en forventning om at KS Digital snart vil gå i balanse slik at ikke eierne, som nå, finansierer driften, samtidig som de betaler for de tjenestene de leverer.
Det er styrets ansvar å gi KS Digital rammebetingelser for at den valgte juridiske strukturen fungerer i samsvar med etatens formål.
En avklaring må derfor komme på Generalforsamlingen 22. juni.
