Trege sykepenger: Ikke pek på Nav

Digitaliseringen av Norge er blitt et tema under lønnsoppgjøret. Behandlingstiden for utbetaling av sykepenger fra Nav er for lang og digitaliseringen for dårlig, sier partene. Arbeidstakerorganisasjonene vil derfor at bedriftene forskutterer utbetaling av sykepenger etter arbeidsgiverperioden (16 dager).

Det generelle inntrykk dette gir, er at det er Navs skyld at sykepenger ikke blir betalt i tide. Jeg har sett nærmere på dette og fått et helt annet bilde. Saken viser tvert om hvordan politiske og juridiske rammebetingelser begrenser effektiv digitalisering av viktige samfunnsutfordringer.

To ulike prosesser

Dette er bakgrunnen:

Arild Haraldsen

Cand. polit. (statsvitenskap). Mangeårig konsulent innen strategi, digitalisering og organisasjonsutvikling. Tidligere administrerende direktør Norstella, nå selvstendig næringsdrivende (Stratit). 

LES OGSÅ:

• 

  Skygard og Gapit Nordics styrker samarbeidet

• 

  Dårlige data gjør KI vanskelig for småbedriftene

• 

  – Apriltall bekrefter angrepstrender

• 

  – Ambisjonsnivået blant ledere på KI må kraftig opp

• 

  Digital suverenitet handler om mer enn hvor dataene ligger

• Arbeidsgiver må sende en egen sykemelding til Nav etter arbeidsgiverperioden. Grunnen er at arbeidsgiverperioden og Nav-perioden er to helt separate rettighetsperioder i folketrygdloven. NAV må gjøre en egen vurdering av retten til sykepenger, og ikke bare basere seg på informasjon fra arbeidsgiver
• På grunn av det rettssikkerhetskravet som Folketrygden pålegger Nav, må Nav innhente mer informasjon fra arbeidstaker enn kun lønnsdata
• Folketrygdloven kapitel 8 krever manuell kontroll i mange saker. Dette skyldes at hver arbeidstaker må behandles individuelt, og ikke etter standardiserte regler. Digitaliseringen hindres av regelverkets detaljeringsgrad, ikke av teknologien
• Små- og mellomstore bedrifter har mange og ulike lønnssystemer. Samtidig finnes det ingen felles standard for hvordan inntektsgrunnlag skal rapporteres. Arbeidsgivere – særlig små og mellomstore – opererer i et fragmentert digitalt landskap med et komplekst regelverk, ulike lønnssystemer og uklare krav
• Den viktigste årsaken til lang behandlingstid hos Nav, er mangelfull eller feil inntektsmelding fra arbeidsgiver

Denne prosessen er et resultat av tidligere avtaler i trepartssamarbeidet mellom arbeidsgiver, arbeidstaker og staten: Arbeidsgiver har ansvar for arbeidsgiverperioden; arbeidstaker har ansvar for søknad og dokumentasjon; Nav har ansvar for beregning og utbetaling.

Kontroll vs fri flyt

Når ansvaret er delt, blir også digitaliseringen delt. Ingen aktør eier hele prosessen – derfor finnes det heller ingen helhetlig digital løsning. Dette skaper ulike ansvarsforhold:

• NAV kan ikke pålegge arbeidsgivere eller systemleverandører å levere data i en bestemt struktur
• Arbeidsgivere kan ikke kreve at NAV endrer sine prosesser.
• Staten har ikke prioritert å kreve standarder for innrapportering

Utbetaling av sykepenger er digitalisert, men prosessene er ikke samordnet. Resultatet blir feil data, manuell behandling og lange ventetider.

Problemet har derfor ingenting med Navs manglende digitalisering å gjøre. Politikerne har prioritert kontroll fremfor flyt: At utbetalingen skal skje korrekt og i samsvar med den dokumentasjon som kreves, prioriteres høyere enn prosessflyt og effektivitet.

Dette er en konsekvens av politiske valg som berører både folketrygdloven og trepartssamarbeidet. Jeg bestrider ikke at disse politiske valgene, er fornuftige. Men de har som konsekvens at Nav blir avhengig av kvaliteten og effektiviteten hos eksterne aktører. Nav er siste ledd i en verdikjede de ikke selv kan kontrollere.

Nav skal nå få 20 millioner for å få ned saksbehandlingstiden. Men det blir å flikke på et system som har sin rotårsak i helt andre forhold, og hvor lang saksbehandling er en konsekvens av feil i de forutgående deler av verdikjeden.

Dette reiser en annen problemstilling: Hvordan finne balansen mellom smidig utvikling og rettssikker digitalisering?

Smidig utvikling vs politiske rammebetingelser

Dette spørsmålet blir godt belyst gjennom en forskningsrapport som har sett på hvordan spenningsforholdet mellom effektiv digitalisering og juridiske krav til rettsikkerhet, håndteres i Nav.

Forskerne fremhever at digitaliseringen av velferdsytelser møter to helt ulike logikker: en smidig prøve- og feile-metodikk som skal gi brukervennlige løsninger, og et omstendelig byråkrati som har i oppgave å ivareta rettsikkerheten.

En slik arbeidsform avviker fra byråkratiets tradisjonelle hierarkiske styrings- og kontrollformer, men også fra de kravene jussen og den juridiske metoden stiller til rettssikre løsninger.

Smidig utvikling flytter beslutninger ned i etaten hvor en samtidig skal forholde seg til rettssikkerhetsprinsipper: Eksperimenting balanseres mot rigiditet; læring mot hierarkisk kontroll.

Dermed blir også avstanden mellom de tverrfaglige digitaliseringsmiljøene og ansvarlig statsråd med ansvar for helheten, stor. Ingen av partene ser hverandres problemer.

Det er vanskelig å se, sier forskerne, hvordan statsråden kan være konstitusjonelt ansvarlig for en automatiseringsprosess som fremstår såpass distribuert og uoversiktlig. Samtidig er det vanskelig å se hvordan digitalisering «på golvet» kan påvirke de politiske rammebetingelsene de er underlagt.

Den tradisjonelle mål- og resultatstyring og styringsdialogen mellom etat og departement, er utilstrekkelig for å løse disse utfordringene. Vi trenger derfor, sier forskerne, en forvaltningspolitikk for digital myndighetsutøvelse. Konkret betyr det mindre kontroll og mer aktiv bistand fra statsråd og departement i digitaliseringen.

Regjeringens nye forenklingsstrategi

Eksemplet med utbetaling av sykepenger har flere av de samme utfordringene som et annet stort digitaliseringsprosjekt som nå er på trappene, vil ha: Regjeringens forenklingsstrategi for næringslivet.

Prosjektet har et tydelig mål:

• Bedriftene skal kun levere samme informasjon én gang, selv om flere etater trenger den
• Den digitale rapportering skal skje fra maskin-til-maskin dvs. fra bedriftenes system til myndighetenes egne systemer. Det innebærer at systemleverandører blir trukket direkte inn i arbeidet
• Det skal lages en total oversikt over hvilke krav som oppleves som mest belastende slik at innsatsen rettes inn der den har størst samfunnsmessig effekt

Målet er å styrke produktiviteten, lønnsomheten og konkurransekraften for næringslivet.

Prosjektet «Regjeringens forenklingsstrategi» har mange av de utfordringene som utbetaling av sykepenger har:

• Næringslivet rapporterer data i mange kanaler, i ulike formater, til ulike etater. Manglende standardisering gjør at de enkelte etatene vil måtte bruke mye tid på å rydde data i stedet for å automatisere prosesser
• En modell med separate digitale verdikjeder hvor digitaliseringen er fragmentert og ansvaret spredt

Bedre samordning

Grunntanken i regjeringens digitaliseringsstrategi er bedre samordning mellom etatene, utvikle felles digital infrastruktur for samhandling og tjenesteutvikling, samt bidra til et omstillingsdyktig og innovativt næringsliv.

Dette er viktige og riktige mål. Men de krever en gjennomtenkning av konsekvenser som går langt utover teknologiens rammer. Når digital samhandling går fra portal til integrasjon, endres ikke bare teknologien, men samspillet mellom næringsliv, myndigheter og systemleverandører. (Dette er temaet i Norstellas Samhandlingsarena 3. september: Fra plikt til flyt).

Eksemplet med sen utbetaling av sykepenger fra Nav, illustrerer det som er det viktigste dilemma i digitaliseringen av Norge: Separate digitale verdikjeder som skaper fragmentert ansvar og fragmentert digitalisering. Digitaliseringspolitikken mangler rett og slett en helhetsforståelse.

Gjermund Lanestedt sier i en artikkel i Stat&Styring at norsk digitaliseringspolitikk må ha et mer gjennomtenkt syn på hvordan digitaliseringen endrer grunnleggende prosesser i samarbeidet mellom aktørene. «Uten gode og systematiske vurderinger risikerer vi en digitaliseringspolitikk som er fragmentert og reaktiv, uten helhetlig blikk på makt, ansvar og langsiktige samfunnsinteresser».

Det er lett å være hurragjeng for digitaliseringen. Det er vanskeligere å sørge for at digitaliseringen løser de problemer den skal, og ikke skaper nye.