Skal staten eller kommunene digitalisere kommunesektoren?

Partnerforums høstkonferanse stilte spørsmålet: Er ikke tiden nå inne for en radikal endring av forvaltningens organisering og styring? Bakteppet er de store samfunnsutfordringene vi står overfor og som krever samarbeid på tvers av etater og forvaltningsnivåer. Særlig var oppgavedelingen mellom stat og kommune et tema.

Seminaret ga flere interessante innspill til denne debatten. Et av dem var at staten burde overta kommunenes oppgaver og samtidig stå for digitaliseringen av de kommunale tjenestene. Her er min begrunnelse for at det ikke er noen god idé.

Hva er problemet?

De samfunnsutfordringene vi står overfor vil i første rekke ramme kommunesektoren. Det gjelder miljø- og klimaendringer, endringer i befolkningssammensetningen, økning i veksten i omsorgstjenester samtidig som behovet for større innsats på helseforebyggende arbeid, øker.

Arild Haraldsen

Cand. polit. (statsvitenskap). Mangeårig konsulent innen strategi, digitalisering og organisasjonsutvikling. Tidligere administrerende direktør Norstella, nå selvstendig næringsdrivende (Stratit). 

Er offentlig sektor riktig organisert for å møte disse utfordringene? Hvordan vil dette påvirke samspillet og oppgavefordelingen mellom stat og kommune? Har kommunesektoren en digitaliseringsstrategi som er egnet til å løse disse problemene?

Vi kan ikke bevilge oss ut av en slik situasjon: Både pengene og arbeidskraften mangler. Løsningen ligger i effektivisering, omstilling og digitalisering. Men kommunene er dårlig rustet til å løse disse utfordringene: For mange små kommuner med for store oppgaver og manglende digital kompetanse.

Samtidig øker mengden av lovpålagte oppgaver til kommunene, slik at det i praksis lukker rommet for den selvbestemmelse og frihet som ligger i kommunalt selvstyre.

Dette er et demokratisk problem. De kommunale tjenestene er under press ved at store grupper opplever dårligere livskvalitet. Det kan utløse et populistisk opprør mot staten og kommunene. OECD sier at offentlig sektors evne til å håndtere de store samfunnsutfordringene er den viktigste faktoren for å bevare tilliten til myndighetene

Hvordan produseres digitale løsninger i kommunene?

Kommunene har et digitalt dilemma. På den ene side behovet for å utvikle mer persontilpasset og brukerdrevene digitale løsninger desentralt, og på den annen side at dette må gjøres innenfor en struktur og system som i økende grad blir lovregulert sentralt.

Det er derfor en nær kobling mellom stat og kommune når det gjelder utvikling av digitale kommunale tjenester. Når kommunene skal løse de utfordringene som ekstremvær skaper, trenger de digitale kart – fra staten for å ta ett eksempel.

Kommunene ville derfor neppe ha mulighet for å gjennomføre en omfattende digitalisering av sine tjenester uten statlig medvirkning og et tett samarbeid om fellesløsninger og nasjonal digital infrastruktur. Men dette krever også større kommunal innflytelse i utviklingen av slike løsninger – som var en forutsetning i digitaliseringsstrategien for 2019. Men som aldri er blitt etterlevd.

Samtidig skjer det en digital oppgaveglidning som Gjermund Lanestedt har vist i en artikkel i Stat&Styring. (En fullstendig rapport kommer i desember).

Et eksempel: NAV har utviklet en digital søknadsløsning for sosialhjelp. Denne løsningen gir imidlertid kommunene merarbeid ved at det nå er flere som søker, og med mindre veiledning. Et annet eksempel er eldres behov for hjelp fra kommunen for å håndtere de digitale løsningene som har erstattet tidligere statlige tjenester (for eksempel skattemeldingen).

I tillegg utvikles flere digitale løsninger for kommunesektoren i samarbeid med staten (felleskomponenter) og leverandørmarkedet. Disse må samvirke for å gi en god innbyggertjeneste. Dette skaper et avhengighetsforhold og uklar rollefordeling mellom stat og kommune. Hvem har ansvaret for kvaliteten i de digitale løsningene som flere har samarbeidet om?

Det er også en grunnleggende forskjell mellom det å digitalisere staten og det å digitalisere kommunene. Digitalisering av statlige tjenester (f.eks. skatt) er myndighetsbasert. Vi som innbyggere og næringsliv, er ikke «kunder». Noe annet er det med kommunene hvor digital tjenesteutvikling skjer i nært samarbeid med «kundene» dvs. næringsliv og innbyggere. De digitale løsningene i kommunene er mer persontilpasset og brukerdrevet enn de digitale løsningene i staten.

Produksjonen av kommunale digitale løsninger er derfor sammensatt og komplekst.

Hvordan forenkle dette? Foreta en oppgaveendring ved at alle digitale tjenester utvikles av staten som også får ansvaret for de kommunale tjenestene? (Det er i dag et sant konglomerat når det gjelder tjenestene som leveres i kommunen. Grunnskoleopplæring er et kommunalt ansvar; videregående utdanning ligger inn under fylkeskommunen, som ett eksempel).

En innvending er at dette vil undergrave lokaldemokratiet. Men viktigere er det kanskje at det vil svekke kommunenes evne til å levere persontilpasset oppfølging. Den brede oppgaveporteføljen kommunene har i dag, gir større mulighet til å prioritere i forhold til de ulike behov i de forskjellige kommunene.

Men la oss et øyeblikk tenke at digitaliseringen overlates staten:

De korttenkte departementene

Siden digitaliseringen etter manges mening skjer så sakte, og forvaltningen er så dårlig tilpasset de nye utfordringene som kommer, har behovet for sterkere styring av digitaliseringen på tvers av etater og forvaltningsnivåer, på ny dukket opp.

«På ny» fordi dette er en gjenganger for å løse forvaltningens grunnleggende organisasjons- og styringsproblem. Dette er temaet i Digitaliseringsrådet årsrapport som publiseres til uken, hvor en stiller spørsmålene: Bør en få felles statlig styring? Kan departementene være en driver for endring? Hvordan kan kommunesektoren samarbeide for å møte de nye utfordringene?

Hvor lite realistisk det er at staten kan være en driver for denne utviklingen, kan en lese ut av en rapport fra DFØ, Departementene i en brytningstid. Her konkluderes det med at departementene er korttenkte saksbehandlingsmaskiner, som forandrer seg lite og ikke er interessert i å utvikle alternativer til de løsningene politikerne til enhver tid vil ha. Departementene klarer ikke å henge godt nok med på verken utfordringsbildet i sine underliggende etater, eller i de nye digitale arbeidsformene som kan være svaret på de mer komplekse og krevende utfordringer i sektoren og i samfunnet.

Staten har forsøkt å svare på den utfordringen. I et strateginotat Gode hver for oss. Best sammen, har samtlige departementsråder underskrevet på at «vi må videreutvikle arbeidsformene våre for å sikre helhet og langsiktighet i sektor- og samfunnsstyringen og budsjettprosessen». Departementsrådene skal altså bli mer strategiske og mindre saksbehandlende.

Men det er politikernes ansvar å sørge for helhet og langsiktighet i styringen. Når vi da samtidig har en digitaliseringsminister som ikke har et samordnet og helhetlig mandat, er vi like langt.

Men på ett punkt har staten en viktig rolle. Fagdirektorater som Bufdir har betydelig større faglig kompetanse innenfor sitt fagområde enn kommunene, og er ofte (alltid?) viktig premissgiver til utvikling av nye digitale løsninger for kommunene innen sitt område.

Staten og kommunenes strategiske trilemma

Enten man tenker seg at staten eller kommunene skal stå for digitaliseringen av kommunesektoren, vil en uansett stå overfor et strategisk og digitalt trilemma:

• Digitaliseringen skal være persontilpasset og brukerdrevet. Det må gi grunnlag for individuelle tilpasninger og prioriteringer, basert på den enkelte kommunes behov

•  Digitaliseringen skal ivareta statens behov for gode og likeverdige tjenester til alle uansett hvilken kommune en bor i, særlig innenfor helse- og omsorg

•  Utviklingen av digitale løsninger i kommunene, skal primært skje i samarbeid med private leverandører og være et viktig bidrag til å løfte leverandørmarkedet

Hvordan få det til? Det blir det debatt om på Publicworld 2.desember.