Hvorfor mangler Norge digital samhandlingsevne?

Arbeidsinkludering er en av de viktigste politiske oppgavene i dag. Norge trenger 150.000 nye arbeidsplasser innen 2030. De kan hentes fra de 700.000 som i dag står utenfor arbeidslivet, med enkle midler.

Det er i utgangspunktet Nav som har ansvaret for denne oppgaven. Men Nav kan ikke gjøre dette alene uten i samarbeid med kommuner, helsesektoren og private aktører som FINN/Vend og iArbeid. Men det er ikke så enkelt som det burde være slik frokostseminaret «Når hjelperne mangler digital samhandlingsevne», viste.

Problemet er manglende evne - ikke vilje - til digital samhandling. Det fører til fragmentert saksbehandling av etater som vil hjelpe, men som ender opp med at hver etat kun løser sin del av oppgaven. Resultatet er mangelfull bistand til den enkelte, lite effektiv saksbehandling, redusert tillit til offentlige velferdstjenester og at viktige samfunnsoppdrag ikke løses. Dette er ikke et teknologisk problem; det er et demokratiproblem.

Arild Haraldsen

Cand. polit. (statsvitenskap). Mangeårig konsulent innen strategi, digitalisering og organisasjonsutvikling. Tidligere administrerende direktør Norstella, nå selvstendig næringsdrivende (Stratit). 

Årets Innbyggerundersøkelse viser at bare fem av ti har tillit til forvaltningen. Det er en klar nedgang fra 2021. Årsaken er synkende tillit til at forvaltningen løser innbyggernes behov på en god nok måte.

Digital samhandling utfordrer sektorprinsippet

Hva er problemet? Her er noen konkrete eksempler:

• Nav håndterer både arbeidsmarkedssaker, trygd og pensjon, mens den kommunale delen av Nav håndterer sosialhjelp. Selv om tjenestene henger tett sammen for brukeren, er datasystemene og regelverksfortolkninger ulike. Resultatet er at kommunene ofte må be om dokumentasjon som Nav allerede har ett annet sted. Saksbehandlerne må logge inn i flere systemer og gjøre manuelle oppslag. Som Nav-direktør Eve Vangsnes Bergli understreket under seminaret: Det er ikke mulig å lagre disse dataene lokalt
• Nav samarbeider med fastleger, spesialisthelsetjenesten og kommunale tjenester om sykefravær og arbeidsevne. Men helsedata er strengt regulert. Nav har egne registre, egne begreper og kommunene bruker ulike journalsystemer
• Nav har modernisert mange av sine tjenester som f.eks. sykepenger, foreldrepenger og dagpenger, mens kommunene har ulikt digitalt modenhetsnivå, ulike systemleverandører og ulike integrasjonsmuligheter.

Det som er felles for disse eksemplene er at digitaliseringen følger organiseringen, og ikke brukerbehovene. Strukturen overstyrer strategien.

Digitaliseringen er avhengig av ildsjeler

Norge er god på digitalisering – sektorvis. Men ikke på digital samhandling. Eksempelet med arbeidsinkludering viser at store politiske utfordringer ikke kan løses uten digital samhandling.

Det skjer positive ting på dette området, men utviklingen er drevet frem av ildsjeler; det er en «bottom-up»-prosess, sa Digdir-direktør Frode Danielsen.: «Vi kan ikke lene forvaltningsutviklingen på ildsjeler. Vi må se på hvordan vi fra toppen kan sette helhetlige rammer for digitaliseringen og styre og utvikle forvaltningen sammenhengende». Det er ikke teknologien eller utviklingen av digitale løsninger som er problemet, men den rammen som digitaliseringen skjer innenfor, sa han.

Nav-direktøren pekte på at en må finne frem til en styringsmodell som ikke er så sektorstyrt som i dag, Et enklere Nav og En innbygger – ett Nav er to eksempler på at en snur perspektivet: Utfordringen må ses ut fra innbyggernes perspektiv uavhengig av sektorer, og at innbyggeren må ta del i hele utviklingsløpet.

Situasjonen i dag er at etater og kommuner etterlyser større handlingsrom for digital samhandling, mens regjeringen ønsker sterkere styring og samordning av digitaliseringen. Hvordan kan de to hensynene forenes? Hvordan finne frem til en samarbeidsmodell som både gir etatene den nødvendige frihet og faglige integritet, innenfor en felles ramme av sentral styring og samordning?

Da må to grep tas:

Større frihet vs. bedre samordning

I 2021 vedtok Arbeiderpartiet Tillitsreformen, som betegnes som en av de viktigste reformene for endring av offentlig sektor. Reformen skal erstatte nåværende styringsstruktur i forvaltningen – New Public Management.

Tillitsreformen skal løse kjernespørsmålet med at mange ulike etater må samarbeide for å løse innbyggernes behov. Et eksempel som brukes for å belyse utfordringen er oppgaven med å få flere unge til å gjennomføre skolegang. Da blir brukeren møtt med en bred vifte av tjenester som barnehage, skole, barnevern, fritidstilbud, kriminalomsorg, helse- og omsorgstilbud, NAV og arbeidsinkludering - og boligsosiale tjenester.

Målet med tillitsreformen er å gi større handlingsrom til ansatte i førstelinjen, slik at fagkunnskap og erfaring kan brukes bedre, og med mindre statlig detaljstyring.

Under Kartellkonferansen i 2021, da Tillitsreformen ble lansert, sa statsminister Støre at styringen av offentlig sektor skulle baseres på nærhet til brukerne, respekt for fagfolk og involvering av de ansatte. «Under skiftende regjeringer har det å styre etter mål blitt til en pervers, detaljert målstyring som ikke tjener noen», sa han. Under Kartellkonferansen i fjor høst sa digitaliseringsminister Karianne Tung at «tillitsreformen er essensiell for fornying og forbedring av offentlig sektor».

Hvorfor legges da ikke Tillitsrefoemen til grunn for digital samhandling? I stedet sier strategien at «regjeringen vil frem mot 2030 ha sterkere styring og samordning av digitaliseringen på tvers av sektorer». Hvordan kan behovet for sterkere styring og samordning forenes med krav om større frihet og handlingsrom for etatene, slik Tillitsreformen legger opp til?

Hvordan balansere sterkere styring med mer frihet?

Man var rundt 2010 opptatt av å innføre «konserntenkning» i forvaltningen.

Det er åpenbart at forvaltningen ikke kan organiseres som et konsern i bedriftsøkonomisk forstand. Dette vil være i strid med forvaltningens grunnstruktur hvor lovpålagte oppgaver og faglig uavhengighet er dominerende prinsipper.

Et federert system (for å bruke et begrep fra IKT-verden) kan legges til grunn for å balansere frihet med sterkere samordning. Det betyr at selvstendige enheter går sammen om å løse felles utfordringer uten å gi fra seg sin selvbestemmelse.

I et slikt system er det ingen sentral aktør som styrer alt, men en har koordinerende enhet som har som oppgave å sikre finansiering, og at prosjektene pålegges som obligatorisk å bruke standarder og fellesløsninger. Enheten setter felles rammer og standarder som alle må følge, mens etatene beholder sin frihet til å løse egne oppgaver innenfor disse rammene. Etatene bestemmer selv hvordan de vil organisere arbeidet, hvilke fagsystemer de vil bruke og hvordan de tilpasser tjenestene til lokale behov.

Dette er ikke noe nytt prinsipp. Det legges til grunn for digital samhandling der komplekse og sammensatte utfordringer skal løses på tvers av sektorer. Det privat-offentlige samarbeidet DSOP og digitaliseringsprosjekter basert på økosystem-tankegang, er slike federerte systemer.

Prinsippene som ligger bak Tillitsreformen og federert system gir derfor til sammen en felles ramme av sentral styring og samordning, samtidig som etatene får nødvendig frihet og handlingsrom.

Retningsløs digitaliseringstrategi

Regjeringens digitaliseringsstrategi går ut på å digitalisere mest mulig hurtigst mulig.

Det er en retningsløs strategi som mangler politisk prioritering. For å løse de store politiske utfordringene som for eksempel arbeidsinkludering, må strategien være målrettet mot å legge forholdene til rette for mer digital samhandling.

«Fortsetter vi å digitalisere på den måten vi gjør i dag, risikerer vi å utvikle dårligere digitale tjenester til stadig høyere kostnader. Hvis vi ikke får til digital samordning, så blokkerer vi for mulighetene og det store potensialet som digitaliseringen gir», sa statsminister Jonas Gahr Støre da digitaliseringsstrategien ble lansert for 2 år siden.

Klarere marsjordre for digital samhandling kan ikke tenkes.