Karianne Tung, vi trenger en ny forvaltningspolitikk!

Trenger vi en ny forvaltningspolitikk? Det var det spørsmålet som ble stilt på et møte før jul i regi av Direktoratet for forvaltningsutvikling og økonomistyring (DFØ).

Ja, svarte over hundre byråkrater. Nei, svarte departementsråd Christine Hamnen, som er øverste administrative leder av forvaltningspolitikken. Hun begrunnet det med at det er stort nok handlingsrom innenfor gjeldende forvaltningspolitikk, og at stabilitet i seg selv er et gode.

Statsbygg-sjefen Øystein Børmer var uenig. Han mente det var viktig å tenke nytt for å møte de utfordringene samfunnet står overfor. Tidligere statssekretær Paul Chaffey tok det et skritt videre og mente at de store samfunnsutfordringene bør avgjøre hvordan forvaltningen organiseres og styres.

DFØ – som faginstans – mener vi trenger å debattere gjeldende forvaltningspolitikk  og det med gode grunner. Departementsråden, med ansvaret for forvaltningspolitikken, er selvsagt i sin fulle rett å utrykke sin personlige mening om at en ikke trenger en ny forvaltningspolitikk. Det vi imidlertid ikke vet, og som vi må få vite, er hva politisk ledelse mener om dette.

Arild Hermansen

Cand. polit. (statsvitenskap). Mangeårig konsulent innen strategi, digitalisering og organisasjonsutvikling. Tidligere administrerende direktør Norstella, nå selvstendig næringsdrivende (Stratit). 

LES OGSÅ:

• 

  Utenlandske teknologiarbeidere unngår å reise til USA

• 

  Taiwan daglig utsatt for 2,6 millioner kinesiske cyberangrep

• 

  Svensk Smartcraft-sjef overtar i dag

• 

  Når KI møter et arbeidsliv uten språk for kompetanse

• 

  Musks KI-modell i hardt vær i Frankrike

• 

  Det norske Cyberlandslaget – en godt bevart hemmelighet?

• 

  Deepseeks nye metode kan trene KI mer effektivt og billigere

Er digitaliseringsminister Karianne Tung enig i at forvaltningen har god nok evne til å møte, fornye og tilpasse seg det til enhver tid gjeldende utfordringsbildet, slik DFØ formulerer det? Er handlingsrommet og styringslogikken god nok for effektivt tverrsektorielt samarbeid?

Styringslogikken hindrer samordning

Forvaltningens styringsfilosofi er i dag preget av hierarkisk og regelstyrt kontroll.

Forskere har pekt på at forvaltningens styringsfilosofi er preget av en strukturell styringslogikk som fremmer silo-tenkning og kontroll, fremfor å gi insentiver til tverrsektorielt samarbeid. Det gir etatene liten grad av handlingsfrihet og er kontraproduktiv i forhold til løse de samordningsutfordringer vi har. «Hvis vi mener alvor med samordning i offentlig sektor, må vi tørre å endre selve grunnmuren i hvordan vi styrer», sier de.

La meg illustrere dette med 5 eksempler:

1. Teknologiløftet i Lillestrøm kommune og Regjeringens Totalberedskapsplan er eksempler på samarbeid på tvers for å løse de store samfunnsutfordringer innen helse og sikkerhet. Det gjøres ved å endre oppgavefordelingen mellom offentlig og privat sektor og ved innovativ bruk av teknologi. Felles er at denne form for økosystem utfordrer styringsmodellen, både internt i forvaltningen og mellom privat og offentlig sektor, hvor aktørene har ulike interesser, ulik virkelighetsforståelse og med ulik styringslogikk.
2. Klimasamarbeid mellom offentlige og private aktører foregår i en felles kompleks verdikjede, hvor aktørene har ulike interesser, incentiver og mål. Riksrevisjonen har påpekt at ansvarlige departementer ikke har etablert en styring og samordning som er egnet til å løse denne utfordringen. Dette skyldes dels den strukturelle styringslogikken og dels manglende forståelse av hvordan helheten i samhandlingen foregår. Samarbeid i et økosystem kalles systemisk tilnærming og er godt beskrevet av Digdir.
3. Det er kommunesektoren som i første rekke vil bli påvirket av endringer i omgivelsene. Mens kommunene er små og fragmenterte, har staten en ukoordinert styringslinje basert på strukturell styringslogikk: Man søker samordning gjennom organisering, rapportering og kontroll. Men når helse, skole, barnevern og NAV styres etter ulike logikker, har ulike lover og finansieringsmodeller, blir resultatet at det er umulig å skape reell samordning.
4. Digitaliseringen i offentlig sektor har kommet langt, men uklare styringslinjer mellom departementer og etater, gir langsom gjennomføring av nasjonale strategier, høye transaksjonskostnader og manglende helhet i digitaliseringen. Statens finansieringssystem krever klare gevinster av IKT-prosjekter. Det er det enklere å argumentere for når det gjelder egne etatsvise prosjekter, enn ved å satse på tverrsektorielle prosjekter med de krevende utfordringene dette har.
5. DFØ opererer med et smalt forvaltningsbegrep. Det begrenses til hvordan forvaltningen (stat og kommune) er organisert, styrt og ledet. Dermed mister en perspektivet om at innbyggere og næringslivet blir samarbeidende aktører som sammen med forvaltningen kan løse problemer som er felles for alle – ikke bare for forvaltningen. Det er derfor en diskrepans mellom DFØs forvaltningsbegrep og regjeringens digitaliseringsstrategi som har som mål at forvaltningen skal bidra til et omstillingsdyktig og innovativt næringsliv.

Disse eksemplene viser hvordan horisontale utfordringer vanskelig lar seg løse gjennom en forvaltningspolitikk som er bygget for vertikale siloer, og med et styrings- og finansieringssystem tilpasset enkelthendelser og ikke sammenhengende tjenester.

Arven etter Tormod Hermansen

Hermansen-utvalgets utredning fra 1989 om «En bedre organisert stat», er kåret til Norgeshistoriens mest innflytelsesrike utredning (!), og er ofte tatt frem som et forbilde en ny forvaltningspolitikk.

Men etter min mening er den utdatert og ikke egnet til inspirasjon for en ny forvaltningspolitikk. Det er to grunner til det:

Reformen hadde sin spesielle bakgrunn i form av deregulering av blant annet telesektoren, altså at Televerket ble endret fra en forvaltningsbedrift til et statsaksjeselskap som skulle delta konkurransen om teletjenester. En slik situasjon er ikke aktuell nå.

Det som er viktigere, er å forstå at reformen også førte til den styringslogikk som i dag er selve grunnmuren i dagens forvaltningspolitikk, nemlig New Public Management (NPM).

Tanken bak var at offentlig sektor burde styres mer etter hvordan private bedrifter ble styrt; det skulle gi store økonomiske gevinster og vitalisere samfunnet. Lederne av etatene skulle gis større handlefrihet slik at etatene skulle kunne drives mer effektivt.

Målet var å la politikerne trekke opp de strategiske og prinsipielle politiske linjene, mens statlige virksomheter fikk større frihet til å løse sitt samfunnsoppdrag på en mest mulig effektiv måte – men innenfor mål, rammer og retningslinjer som var lagt av politikerne. Parolen var «bedre styring i stort og mindre styring i smått».

Men denne styringsfilosofien har aldri fungert etter sine intensjoner og står nå som det største hinderet for en effektiv forvaltningspolitikk:

• Det har utviklet seg til et nitidig byråkrati for resultatoppfølging fra departementenes side overfor etatene/kommunene, og mindre handlingsfrihet til den enkelte etatsleder.

• Det har ført til fokus på intern effektivisering i den enkelte etat, fremfor tverrsektorielt samarbeid. Det har forsterket «sektoriseringen», og redusert incentiver for tverrsektorielt samarbeid.

Statsbygg-direktør Øystein Børmer sa under møtet at «i forvaltningen har vi et hierarkisk system som på toppen ledes av noen som forfølger en annen rasjonalitet enn det hele teorisettet er basert på».

Paul Chaffey – som statssekretær i daværende Digitaliseringsdepartement - pekte på at motstanden mot igangsetting av prosjektet «livshendelser» i 2019, kom fra nettopp etatene og departementene basert på egne prioriteringer.

Forvaltningen har derfor beveget seg vekk fra sin opprinnelige tanke om å skape en forvaltning som kontinuerlig kunne engasjere seg i utviklings- og fornyelsesprosesser, tilpasset endringer som finner sted i virksomhetens ytre betingelser.

To ulike roller

Det er forskjell på styring og ledelse.

Styring er å sikre at etatene gjennomfører de årlige planer og budsjetter som politisk ledelse vedtar. Ledelse dreier seg om å peke ut retning og å skape kultur for endring over tid.

Etatene/kommunene og departementene har med andre ord to ulike roller med to ulike og innbyrdes konflikterende styrings- og ledelsesbehov.

Mener du, Karianne Tung, at dette virkelig gir forvaltningen handlingsrom for endring og fornyelse?