Hvorfor går digitaliseringen av forvaltningen så sakte?

Regjeringen planlegger en større forvaltningsutredning i lys av de sentrale samfunnsutfordringene vi står overfor. I den sammenheng har Direktoratet for forvaltningsutvikling og økonomistyring (DFØ) levert en oversiktrapport over de viktigste Utfordringsbilder i forvaltningen,  som skal danne grunnlaget for en ny forvaltningspolitikk.

Rapporten omtaler de mest kjente temaene som har vært utredet og debattert tidligere. Men den utelater viktige perspektiver og utfordringer.

Et snevert forvaltningsbegrep

DFØ-rapporten tar utgangspunkt i de endringene som ble omtalt i Perspektivmeldingen for ett år siden: Knapphet på arbeidskraft, klimaendringer, underskudd på statsfinansene fra 2030 og lav produktivitetsvekst. Hvordan skal forvaltningen forholde seg til disse endringene?

Men Perspektivmeldingen går lenger enn som så. Den sier også at den teknologiske utviklingen endrer de underliggende samfunnsstrukturene i samfunnet. Det gjelder både på individnivå (som er godt debattert), men også på bedrifts- og samfunnsnivå:

Arild Haraldsen

Cand. polit. (statsvitenskap). Mangeårig konsulent innen strategi, digitalisering og organisasjonsutvikling. Tidligere administrerende direktør Norstella, nå selvstendig næringsdrivende (Stratit). 

Nye arbeidsformer etableres, nye kompetansebehov oppstår, omstillingstakten økes, balansen mellom arbeidskraft og teknologiinvesteringer endres, rollefordelingen mellom stat og næringsliv omformes, og dialogen mellom innbygger og forvaltningen får nye former.

Sett i det lyset kommer DFØs definisjon av forvaltningspolitikk, til kort. Forvaltningspolitikk, sier de, handler om hvordan forvaltningen (stat og kommune) er organisert, styrt og ledet. Den sier eksplisitt at forvaltningspolitikk er å sikre at innbyggerne mottar de tjenester de har rett på. Begrepet sier altså ingenting om at forvaltningen også er til for næringslivet.

Det er forvaltningens eget behov som vektlegges, og ikke det «marked» det skal betjene, nemlig innbyggere og næringsliv. Den inntar et innenfra- og ikke et utenfra-perspektiv.

Dermed mister den perspektivet om at innbyggere og næringslivet vil bli nye samarbeidende aktører som sammen med forvaltningen må løse problemer som er felles for alle – ikke bare for forvaltningen.

Hvordan løse komplekse samfunnsutfordringer?

Utfordringen er å løse komplekse samfunnsutfordringer som krever tverrsektorielt samarbeid.

DFØ har et rammeverk for å løse slike komplekse samfunnsutfordringer: Ny syntese. Det sier at sammensatte og komplekse samfunnsutfordringer ikke kan løses på den tradisjonelle måten, fordi kompleksiteten i seg selv ikke kan brytes opp. Det er derfor fåfengt å forsøke å utarbeide strategier og omorganiseringer for å mestre kompleksiteten i de mange krav som stilles. Oppgavene må løses av de aktørene som har problemet, og i samarbeid.

En må derfor gå vekk fra den tradisjonelle holdning om at forvaltningen skal være enerådende for å betjene allmenhetens beste; flere aktører – også private – må trekkes inn for å løse de nye samfunnsutfordringene i en digital verden, sier rammeverket.

Ved å se bidraget fra det offentlige i en bredere kontekst, og ved å gi borgere og andre aktører en aktiv rolle som verdiskapere, kan en finne nye løsninger og oppnå mer for en mindre samlet kostnad for samfunnet.

Kommunesektoren er akilleshælen

Den største utfordringen i årene fremover er kommunesektoren. Det er her velferdstjenestene produseres og leveres, det er her endringer i befolkningssammensetningen synliggjøres (skoler versus omsorgsboliger), det er her klimautfordringene blir en realitet, og det er her den offentlige økonomien settes under press.

Det er også her forholdet mellom kommunenes organisering og statens styringssystem, kolliderer.

Rapporten peker på at de ulike departementer har ulik styring og virkemiddelbruk overfor kommunene på sine respektive fag- og tjenesteområder. Dette reduserer kommunenes muligheter til å se tjenestene i sammenheng. Mange kommuner har f.eks. samlet ansvaret for barnehage, skole og barnevern i én organisatorisk enhet. Men styringsprinsippene om hvordan kommunene skal levere denne tjenesten, samsvarer ikke med hvordan kommunen organiserer sin tjenesteleveranse.

Konsekvensen er at statens styring av kommunene fører til nedprioritering av tjenester som ikke blir gjenstand for stram styring. Styringsstrukturen utfordrer og undergraver på den måten kommunenes organisering og prioriteringer, og dermed også en effektiv tjenesteleveranse.

Styringssystemet fokuserer på kutt og ikke på en helhetlig vurdering av det totale tjenestetilbudet. Det reiser en annen problemstilling:

Kostnadseffektivitet vs produktivitet

Et av «funnene» i DFØ-rapporten er at digitaliseringen ikke gir gevinster.

Jeg har tidligere fremholdt at kostnadseffektivisering ofte kan kombineres med produktivitetsgevinster dersom etatene samarbeider om en løsning som den enkelte etat ikke kan løse alene. Finansdepartementet er enig med meg. Det går an å lage digitale løsninger som oppnår både kostnadseffektivisering og produktivitetsvekst.

Men da må en gå bort det «ostehøvelprinsipp» (ABE-ordningen) som Solberg-regjeringen innførte i 2013 med flate administrative budsjettkutt som senere regjeringer har fulgt opp. Det førte til kostnadseffektivisering, men ikke til produktivitetsvekst.

DFØs egen Veileder i samfunnsøkonomiske analyser anbefaler etatene om ikke bare se på hvilken kostnadseffektivitet et digitaliseringsprosjekt har, men også hvilke nyttevirkninger løsningen har for samfunnet som helhet. En rapport fra Menon om teknologi og produktivitet viser at produktivitetsvekst skapes gjennom aktørsamarbeid når det er en tettere kobling mellom aktørene i en verdikjede eller økosystem.

Et eksempel på dette er prosjektet Samordnet aksjeierregister. Fra å ha som mål kostnadseffektivisering for å øke statens skatteinntekter, endret prosjektet målsetning til å bli en løsning for bekjemping av arbeidslivskriminalitet og utenlandsk infiltrasjon gjennom fordekte selskapsstrukturer. (Flere eksempler på slike digitale løsninger, blir presentert på DSOPs kommende konferanse.)

Det grunnleggende spørsmålet er imidlertid: Kan samfunnsøkonomiske gevinster inndras av Finansdepartementet på samme måte som klare kostnadsgevinster, før de blir realisert? DFØ-rapporten tar ikke opp slike problemstillinger som har med finansieringsprosessen i staten å gjøre.

Samfunnsstyring ved hjelp av data

DFØ peker på at mangelen på datadeling er en hemsko for utviklingen av en effektiv forvaltning.

Offentlig sektor, sier de, sitter på store datamengder som kan bidra til å identifisere samfunnsutfordringer, analysere trender, finne innovative løsninger og utvikle mer effektive offentlige tjenester. Men de problematiserer ikke denne utfordringen i lys av de nye samfunnsutfordringene:

Et tillitsbasert samfunn og en velfungerende økonomi er avhengig av verifisert og troverdig informasjon. Det vil avsløre korrupsjon, svindel og markedsmanipulasjon, sikre stabilitet i finansmarkedene, og sette økonomiske aktører i stand til å foreta investeringer basert på riktig informasjon. Dette er av betydning både for forvaltningen, for innbyggerne og for næringslivet.

Denne informasjonen er i dag i ferd med å bli flyttet til nettbaserte plattformer som eies av utenlandske aktører. Utviklingen av generativ KI bidrar til å akselerere denne utviklingen. Dette er en eksistensiell trussel. Uten pålitelig informasjon kan vi ikke løse de mest presserende økonomiske, sosiale og miljømessige utfordringene.

Ny forvaltningsreform?

Alle tidligere forsøk på forvaltningsreform har gått på strukturendringer. Endringene har skjedd horisontalt gjennom sammenslåinger, og ikke vertikalt ved endret styringsstruktur og rollefordeling mellom etater, forvaltningsnivåer og mellom privat- og offentlig sektor.

Mitt poeng er at løsningen av de store samfunnsutfordringene bare kan skje gjennom aktørsamarbeid også med parter utenfor forvaltningen, og ved en endret styringsstruktur som oppmuntrer til samarbeid og helhetstenkning.

Vil ny forvaltningspolitikk ta tak i den problemstillingen?